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【摘 要】：当前，随着检察机关环境行政公益诉讼原告主体资格的确立，检察机关在保护环境公益方面发挥的作用也愈加重要，实践中检察机关提起的环境公益诉讼的数量也越来越多，检察机关正

当前，随着检察机关环境行政公益诉讼原告主体资格的确立，检察机关在保护环境公益方面发挥的作用也愈加重要，实践中检察机关提起的环境公益诉讼的数量也越来越多，检察机关正成为环境公益诉讼中一支最重要的力量。这种状况与环境行政公益诉讼原告主体资格的限制有很大关系，因为在环境行政公益诉讼中，有资格提起诉讼的原告只有检察机关。

与此同时，人们的环保意识也在不断提高，专业化的环保社会组织数量也不断增长，有关环境公益诉讼的案件数量也呈逐年上升的趋势。在这样一种背景下，将环境行政公益诉讼主体资格限制为检察机关就显得过于狭窄。社会团体在民事公益诉讼中还享有提起诉讼的原告资格，为什么在同样涉及到公益的行政公益诉讼中就不被纳入到原告范围中呢？针对此问题，本文试对环境行政公益诉讼主体资格的扩大进行探讨。

本文采用带约束的面板数据模型研究人口老龄化对区域产业结构升级的效应，采用2007～2016年我国31个省、市地区的面板数据作为样本，分别对上文聚类结果的Ⅲ和Ⅳ地区的省市进行实证分析。使用面板数据可以扩大样本范围，增加数据波动性，使计量回归结果更加稳健。相关指标与数据说明如表4所示。

1 环境行政公益诉讼原告主体资格现状分析

1.1 环境行政公益诉讼原告资格的唯一性

近年来，随着全社会环保意识的不断提高以及环境公益的保护越来越受到重视，有关环境公益诉讼的案件数量也呈逐年上升的趋势。随着实践探索，环境公益诉讼制度也愈加完善。与此同时，我国在最新的《中华人民共和国行政诉讼法》①(以下简称《行政诉讼法》)和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》②(以下简称《检察公益诉讼解释》)中规定，检察机关可以作为原告提起环境行政公益诉讼，并被确立为唯一主体。此举让环境公益得到了更好的保护，极大地改善了当前环境污染所造成的一系列社会问题。作为立法确立的唯一起诉主体，检察机关在更好地维护受损的环境公益的同时，随之而来也产生了一系列的问题。

1.2 检察机关作为唯一原告主体引发的问题

1.2.1 检察机关的独立监督地位难以保障

从理论上来说，参与诉讼的主体是具有败诉可能性的。如果某个诉讼主体连败诉的可能都没有，那诉讼活动也就违背了公正性与公平性的本质。检察机关作为公益诉讼人参与到环境行政公益诉讼中，同样也是具有败诉风险的，也是会要承担相应的败诉责任的。可是就目前正在实施的行政公益诉讼的各项规定中，都没有明确规定检察机关的败诉后果，从诉权的平等性和诉讼的完整性来讲显然是不合理的。[2]

1.2.2 检察机关作为唯一主体具有消极性和滞后性

如此看来，专门的环境保护组织是可以纳入到原告资格扩张范畴中的。环境保护组织通过法律认可的方式成立，以其章程宣称其存在的宗旨就是为了保护环境，可以说环境公共利益就是其“个体利益”。从必要性上分析，环保社会组织具备从事环境工作的经验，具备一定的专业性、诉讼能力和证据收集能力，又具备较之于检察机关更强的积极性，可以与检察机关产生互补作用。所以，在我国以主观诉讼为主导的当下，应该将环境行政公益诉讼的主体适度扩张到从事专门环保活动的环保社会组织。

检察机关并不是环境问题最直接的感受者。环境污染是一个从量变到质变的过程，环境污染的初始阶段所造成的影响只是区域性的，只有环境污染事发地居住的民众才能最直接地感受到。无论是从检察机关所在的地理位置来看，还是从环境行政公益诉讼的具体工作人员来看，检察机关都不可能在第一时间发现辖区内发生的环境污染问题。往往是环境问题发生了质的变化，造成了较为严重的污染破坏时，检察机关才可能予以关注。此时即使提起环境行政公益诉讼，也只能是对已经造成的环境破坏进行弥补，而防止环境破坏更加有效的预防措施并不能发挥其相应的作用。

1.2.3 司法公正难以保障

结合实践来看，检察机关提起的环境行政公益诉讼的判决，几乎找不到被诉行政机关胜诉的案例。检察机关胜诉率如此之高，加上法律并没有规定明确的败诉后果，恐有违司法的公正性。

在公益诉讼程序中，检察机关的角色具有双重属性：一方面其属于公益诉讼的适格当事人，理应享有当事人应有的诉讼权利和义务；另一方面又兼具法律监督者的角色，其有权对诉讼的公正性以及法院裁断的客观性进行监督。[1]这种角色的双重性如果把控不当，就会出现检察机关以适格当事人的身份行使法律监督权的现象。而任何人参与到关涉自己利益案件的评判中，都不能保证取得绝对公正的结果。

城市交通的管控要从系统级别整体考虑，针对城市出行的问题，从动态交通组织、智能信号控制、交通信息诱导、交通方案评价等方面进行体系管控.

检察机关虽然是国家监督机关，与地方政府并没有隶属关系。但是不得不说，实践中检察机关在面对当地政府或者其他行政机关时，其独立性会受到一定的影响。例如：地方政府为了推动本地经济发展，进行招商引资，如果被引进的企业存在排放污染物导致环境污染时，就会产生当地经济利益和环境利益的冲突问题，当地政府及其行政机关根据当地实际发展状况可能更倾向于选择经济利益。在这种情况下，地方检察机关提起环境行政公益诉讼的意愿可能会受到当地政府的影响。在实践中，当案件涉及到对当地经济发展有重要影响的企业时，甚至还存在地方检察机关负责人在作出决定之前向政府领导“作汇报”的现象。

节水型社会建设对石羊河流域生态恢复的作用……………………………………………… 张世华，高志麟(5.39)

综合考虑各方面可能影响多列车运行的因素，选取发车间隔、停站时间、旅行时间和安全距离等多个重要的约束条件进行分析。

（1） 有氧条件下酵母菌的生物量和对SO2的耐受性较好，厌氧条件下酵母的产气量、絮凝性和自溶性较高，且对高酸和低温的耐受性较好。此外，通氧条件对酒精度耐受性的影响无明显规律。

虽然检察机关在提起环境行政公益诉讼上的主动性、利益关联性等方面较其他主体存在劣势，但检察机关在环境行政公益诉讼中的地位却是难以取代的。在环境行政公益诉讼中，被起诉的主体是相关的行政机关，公民个人处于弱势地位，而相关的社会组织在经济能力、组织能力上也参差不齐。面对有组织性、有权威性的行政机关，单纯由公民和社会团体提起环境行政公益诉讼显然是不够的。而检察机关作为国家机关，不论是在权威性、取证能力还是专业程度上都是其他主体不能比拟的。环境公益诉讼的最终目的是为了保护环境，所以为了最大限度地保护环境，防止环境遭到破坏，就要合理地拓宽行政诉讼参与主体的渠道，将环境行政公益诉讼主体进行扩大，以弥补单个主体的缺陷，使各个主体在诉讼活动中起到互补作用。

2 环境行政公益诉讼主体扩张的正当性分析

2.1 社会组织和公民个人的广泛性

我国现在具备环境公益诉讼资格的环保社会组织超过700家，而专门从事环保方面工作的社会组织超过了6 500家，而因为环境破坏受到影响的公民个人则数量更加庞大，往往是以群体的形式出现。庞大的数量基数意味着他们在发现环境问题时会比检察机关要更加及时。前文已述，环境污染和破坏是一个由量变到质变的过程，检察机关发现环境问题时，往往已经产生了严重的损害后果，只能通过事后修复的方式来弥补环境污染所造成的破坏。社会团体和公民个人分布的广泛性可以使得环境损害在初始阶段就被发现，如果公民和社会组织享有环境公益行政诉权，就可以根据相应程序行使预防措施，以避免环境损害的扩大，这也丰富了环境污染治理与保护的选择和路径。

2.2 社会团体和公民个人的积极性

与检察机关相比，社会团体和公民个人的自身利益与环境公共利益的联系更加紧密。在发现环境污染之后，相关居民第一时间想到的是污染是否会对自己的生活或者工作造成影响，而相应地环保社会组织则会认为制止该污染是自己的责任。各方虽然目的不同，但都有积极的意向来阻止环境污染的发生。而检察机关在此过程中则会显得主动性不足。由于环境行政公益诉讼是一场自上而下的改革，在推行过程中，会出现地方检察机关参与度不够的现象，这与检察机关自身利益与环境公共利益联系不紧密也具有一定的关系。上级检察机关精力不足，下级检察机关缺乏直接参与，导致环境公益诉讼制度的推行迟缓。[2]对于环境的保护，还需要更加积极主动的让其他主体扮演一定的角色。

2.3 社会团体与公民个人与检察机关具有互补性

利用网络所提供的有效资源来学习，既能提高课堂效率，又能促进学生学习的主动性、积极性和创造性，更主要是能够提高学生的动手实践能力和创造能力，这正契合了通用技术课程所强调的要注重培养学生的核心素养。

3 环境行政公益诉讼主体扩张的方式探索

确立了环境行政公益诉讼主体扩张及正当性之后，探讨对环境行政公益诉讼主体的扩张方式更具有重要意义，这也决定着环境行政公益诉讼制度在我国未来的发展前景。

3.1 原告主体的适度扩张

环境行政公益诉讼原告主体的扩张，并不意味着要将所有主体全部纳入到此范畴中来。目前享有原告资格的主体只有检察机关，如果直接将全部公民个人和社会团体全部纳入到有资格提起诉讼的范畴中，必然会出现滥诉现象或者“搭便车”的现象。此举必然增加法院的诉累，也不利于公益诉讼制度的发展。

虽然目前学者都主张对原告主体进行适度扩张，但是对适度扩张的对象却存在着诸多不同主张。有学者主要论证公民参与环境行政公益诉讼可能性[3]；有学者基于诉权客观化理论，主张将一部分公民、法人和社会组织纳入其中(只要能证明具体行政行为客观上侵犯其合法权益即可)[4]；有观点基于我国现状，提出将检察机关作为第一、主要顺位的原告，将社会组织作为第一顺位原告，将社会次要个体作为第二顺位原告。[5]

江南的信息到得比较晚，市井之间到处流传着谣言，没人知道皇帝究竟怎么了。当北方逃难的人带来了崇祯帝自缢的消息，一时间人人恸哭，家家素缟。得意酒庄门口那乞丐，听到这消息，一个人傻傻在酒庄门口坐了三天三夜，第四天，他径直走入酒庄，要了好酒好菜，老板哀伤国事，也当他同道中人，给他了几大坛好酒。乞丐把肚子用酒灌满，痛苦流涕，跑到湖边，对着北方鞠了三个躬，然后跳湖而亡。

虽然一定的公民和社会组织的个人利益与社会利益具有紧密的关联，但在主观诉讼模式中，要想真正成为公益诉讼的主体，其必须是公共利益的代表。检察机关之所以有权提起环境行政公益诉讼，也是因为它是以法律授权的方式获得了环境公共利益代表人的资格。在我国以主观诉讼为主导的诉讼模式中，其他主体要想获得同样的原告主体资格，唯一的路径就是需要证明其代表环境公共利益。

检察机关作为国家机关，其不仅是环境公共利益的代表，也是国家经济利益和其他方面利益的代表。在注重经济发展的时代，即使有时以环境利益作为牺牲也实际上符合了检察机关的利益。同时，检察机关和相关的行政机关可能在某些利益上具有一致性，这也会使得行政机关在提起环境行政公益诉讼的意愿更加消极。若检察机关发现环境问题便提起环境公益诉讼，很可能会与当地政府产生矛盾，从而使其独立性受到影响。由此可见，检察机关发现环境问题而提起环境行政公益诉讼的积极性必然不高。

3.2 设置前置程序

将环保社会组织纳入到环境行政公益诉讼主体之后，在程序设置上可以参照检察机关作为原告主体的模式，即优先启动前置程序，提出类似于检察机关检察建议的诉讼，如果行政机关在诉前程序中没有履行职责或者未有效阻止环境破坏或者环境修复，则相关环保社会组织才有资格提起诉讼。

例5 根据侯氏制碱原理制备少量NaHCO3的实验,经过制取氨气、制取NaHCO3、分离 NaHCO3、干燥 NaHCO3 四个步骤,下列图示装置和原理能达到实验目的的是( )。

诉讼前置程序并不应该专门为检察机关设计，为环保社会组织提起诉讼设置前置程序存在理论依据和现实必要。从理论上来说，司法救济的核心是对私益的救济，环境公益行政诉讼的目的是为了防止生态破坏或者恢复生态功能，属于对环境公共利益的维护，这原本属于环境行政机关的职责，是行政机关实现行政权的体现，并不属于司法救济的范畴。事实上诉权是以私益诉讼为基础，以被诉讼行为对当事人造成不利为前提条件的。公共利益原本不是诉权的客体，但由于其也具有保护的必要性，所以国家在其受到侵害时，赋予了公益纠纷在诉讼上的可行性。[6]因此，在利用司法权对环境公共利益进行救济时，需要行政机关的行政权完全实现为前提。在环境行政机关运用行政措施能够救济环境公共利益时，司法权就没有介入的必要。[7]前置程序的设置，就是希望行政机关能够完全行使行政权，履行维护环境公共利益的职责。

程序的设置同样存在着实践上的必要性。环境行政公益诉讼的目的是保护受损的环境公共利益，越早着手进行，就越有利于环境公共利益的保护。一旦进入诉讼程序，在参与诉讼活动、等待判决结果的过程中，环境污染修复工作很可能会陷入停滞，环境损害也有继续扩大的可能，这显然与环境行政公益诉讼的目的相违背。而前置程序的设置能够最大限度保证环境保护的及时性。同时，对于环境工作的修复和治理，相关行政机关较之司法机关具有更强的专业性，作出的补救方案可能会更加行之有效和切合实际。出于对行政机关的信赖和尊重，也应该给与行政机关补救其失职行为的机会。因此前置程序是环境行政公益诉讼不可或缺的一部分，无论是检察机关还是环保社会组织，在提起诉讼之前，都要向相关行政机关提出相应报告或者检察建议，如果行政机关仍没能履行自己的义务，则可以向人民法院提起诉讼。

3.3 构建合理的多元主体诉讼机制

虽然有权提起环境行政公益诉讼的主体只有检察机关及环保社会组织，但是也不应该忽略其他主体在环境保护中所能起到的积极作用。公民个人是环境损害最直观的感受方，其发现环境问题的及时性、对环境利益维护的积极性应该加以利用。况且加强公众参与，可以对行政机关的具体行政行为起到更好的监督作用。因此，公民个人发现环境问题之后，可以告知相关环保机关或者向检察机关举报。公民向检察机关举报环境问题，检察机关应当积极考察现实情况。若公民对检察机关的行为存在异议，可以对检察机关的行为向相关机关提起复议，以便更好地让公民发挥监督者和环境问题发现者的作用。

另外，对于不同主体就同一事实向行政机关提起环境行政公益诉讼应作具体分析。如果某一主体在提起诉讼时，发现该侵权行为已经由其他主体提起，如果法院拒绝后这一主体参与诉讼，环境利益便无法得到最大化的保护。对此，在某一主体提起诉讼时，法院应进行公告，设置一定的公告期，在公告期内若其他主体有同样的诉求，或者想要针对同一个行为提起诉讼，则可以声明加入此次诉讼中，法院可以将其列为共同原告参与诉讼活动。

4 结语

为了更好地保护环境，对环境行政公益诉讼的主体进行一定扩张具有必要性。纵观世界各国，仅规定检察机关具有环境行政公益诉讼资格的国家并不多，无论是公民还是社会团体，在国外都能够成为环境行政公益诉讼的主体。在我国以主观诉讼为主导的行政诉讼中，将环境行政公益诉讼的主体适度扩张到环保社会组织是具备现实合理性的。但是要想真正解决环境问题，遏制目前我国环境污染高发现象，环境行政公益诉讼的主体在未来还需要进一步扩张。

注释：

①《行政诉讼法》第二十五条：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护……负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为……行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼.

②《检察公益诉讼解释》第二十一条：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护……负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为……行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼.

参考文献：

[1]杨志弘．公益诉讼主体扩张的制度反思：以检察机关作为公益诉讼原告为切入点[J]．青海社会科学，2018(4)：151-158．

[2]秦前红．检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨[J]．政治与法律，2016(11)：83-92．

[3]刘汉天，刘俊．公民环境公益诉讼主体资格的法理基础及路径选择[J]．江海学刊，2018(3)：213-218．

[4]曹哲，梭娅．环境行政公益诉讼原告主体多元化路径探究：基于诉讼客观化视角[J]．学习与实践，2018(10)：22-28．

[5]高志弘．我国公益诉讼原告制度的现实考察与应然变革[J]．南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)，2016(2)：73-80．

[6]黄大芬，张辉．环境私益诉讼与环境公益诉讼的届分：回归诉讼本来面貌[J]．河南科技大学学报(社会科学版)，2018，36(5)：105-112．

[7]余敏，宋国强．我国行政公益诉讼制度构建的基本理论[J]．人民检察，2017(7)：15-19．